——访商务部研究院综合战略研究室副主任、研究员张莉

     作为新一轮对外改革的试验田，上海自贸区自２０１３年９月挂牌成立以来，始终保持着良好有序的运行，全面推开各项工作，多项改革效果均已逐步显现，在全国范围内为其他地区做出了试验性榜样的同时，也在国内外引起了积极反响。

     而在挂牌一周年到来之际，上海自贸区更是收到了中央的“贺礼”：国务院近日印发《关于在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关行政法规和经国务院批准的部门规章规定的准入特别管理措施的决定》（以下简称《决定》），为涉及高铁、石油等领域的新一轮３１条扩大开放措施提供了法制保障。

     那么，自贸区再次迎来的新政策新措施又将为其今后的发展注入怎样的新活力？上海自贸区运营一周年以来最大的亮点与难点又分别是什么？２０１５版负面清单在设定时又需要注意哪些方面的问题？对此，商务部研究院综合战略研究室副主任、研究员张莉日前在接受中国经济时报记者专访时进行了详尽全面的解读。

     需进一步扩大开放性

     中国经济时报：作为上海自贸区新一轮政策红利，《决定》中提到多个领域允许外商独资运营等措施又将带来怎样的改革效果？

     张莉：上海自贸区作为我国新一轮对外改革的试验田，主要包括三大领域的试验：改革、开放、创新。作为试验田，上海自贸区需要不断地出台措施并试验其有效性，以及其是否既有可复制、可推广性，其最终目的则是将开放、改革、创新三方面内容不断优化完善。形成一批可复制、可推广的经验也正是上海自贸区设立的重要的初衷之一。

     从目前来看，上海自贸区在改革以及创新措施方面已做得很出色，而在开放方面效果仍不明显。虽然近期外资企业数量取得了较为喜人的增长，但其占比也仅停留在１３．７％，尚不足１４％，由此来看，外资引进增长幅度仍不十分明显。这主要是由于开放性不足而导致的。因此，我们亟须采取更多的开放性举措来扩大其开放。此次的新措施正是针对目前我国外商不足、对外开放力度不够等问题相应出台的，其必要性与紧迫性更是不言而喻。与此同时，我们仍要以试验的态度去看待此次新一轮的开放措施，这些政策能否在吸引外商等领域达到预期效果，也还需要进一步检验。

     值得肯定的是，新规中提到多个领域允许外商独资运营等措施是具有创新性的优秀举措。一方面，能够进一步优化营商环境，吸引外资进一步进入，为外商提供更多便利化措施。另一方面，从外资角度来看，现阶段的试验时机并非全球国际资本流动最好的时机，所以其所达到的效果未必能如想象中那样好。不过，我们应该有长远的眼光，在营造了此良好的环境之后，未来随着国际资本有较大增长，其效果势必将会显现。另外，外资对中国的投资兴趣有所转向。过去大量的外资进入，基本上仍是劳动密集型产业的加工业，这既是外资对中国的兴趣所在，也是一种发达国家进入新兴市场的资本流入。而如今我们面临着国际资本的流出，外资对中国本身的大环境的兴趣已逐渐减弱。外资对发展中国家的兴趣主要表现在加工制造业，对其他领域的兴趣则不大。所以，从外资的兴趣及特点角度来说，多个领域允许外商独资运营的开放初衷是好的，也势必会在一定程度上吸引一部分外资，但不会吸引到大规模的外资，外资占比出现大幅度提高的可能性也不大。今后我们继续要在这些开放领域逐步进行试验，包括在这些领域开放之后，贸易投资便利化具体如何推动，这些领域的审批制度如何完善，未来哪些领域将引起外商较大兴趣以及如何做好风险防范等。

     亮点与难点并现

     中国经济时报：在你看来，上海自贸区运营一年以来，最大的亮点与难点分别是什么？

     张莉：上海自贸区运营一周年以来，已经形成诸多较为突出的亮点与成果。亮点主要在改革、开放、创新三大领域。

     第一个亮点体现在管理制度的改革，包括负面清单的管理方式以及事中事后的审批管理方式。

     第二个亮点体现在制度创新领域的改革，这其中也包括自贸区管委会提供的服务性措施，自贸区内运行的管理措施，以及为企业服务的措施等。此外，在政府职能转变的制度层面也是一大亮点。处理好政府与市场的关系最重要，上海自贸区在此方面具有一定的突破性，切实做到了让市场进一步发挥决定性作用，政府更多扮演起提供服务的角色。

     第三个亮点体现在贸易投资便利化方面。这一年，上海自贸区在贸易投资便利化领域出台了很多措施。海关先后推出了两批共１４项贸易便利措施，包括“先进区后报关”、“保税展示交易”等，吸引了一批大型企业进驻自贸区。

     第四个亮点体现在监管方面。上海自贸区不仅将风险监管以及事中事后的措施监管相并行，更在海关方面将监管与便利化措施同时推进，金融业的监管措施也在不断完善中，其主要针对和防止利用开放来获得资本套利以及企业在金融领域的不正当举措等。

     不过，上海自贸区承载了太多的试验功能，出台太多的试验措施，使自贸区的负担过于繁重。与此同时，自贸区也仍缺少最高法的统领，缺乏政策合力的形成。由于法律统领的缺失，使规章出台后在自贸区内的适用出现了效应递减等问题。

     总体来看，自贸区在试验措施层面已有很大进步，但是如何体现出这些政策措施的最终绩效，仍是一个难点。现在我们的一大误区是以为改革开放是其最终试验目的，事实上，试验改革与开放只是其手段，最终目的并非为了上海自贸区的改革开放，而是为了如何能够使这些措施在全国更好地进行推广和复制。也正由于过去该目的不明确，才导致了如今效果无法显现的巨大难点。

     新版本仍将瘦身

     中国经济时报：李大大总理近期在视察上海自贸区时强调，要继续压缩负面清单，给市场让出更大空间。那么，２０１５版的负面清单在设定时要注意哪些问题呢？

     张莉：上海自贸区成立以后，上海市政府推出了第一版本的负面清单。２０１３版的自贸区负面清单总共１９０条。而今年７月公布的２０１４版负面清单则从１９０条减少到了１３９条，清单长度缩短了２６．８％。李大大总理在视察上海自贸区时曾评价说，自贸区的负面清单，简政放权，减出来的空间给了市场，赋予企业更多的创业空间，而政府自身增加的是责任，要求有更精细化的管理和更高的工作效率，“法无授权不可为，法无禁止皆可为，法定职责必须为。”

     ２０１５版的负面清单将比２０１４版更加“瘦身”。对此，我认为，２０１５版负面清单要注重形式调整和内容的缩减，避免负面清单的保留行业及特别管理措施目录太细太长，而开放性内容、允许企业进一步发展空间等将扩大。

     事实上，负面清单在内容层面制定难度并不大，但其背后与之相配套的风险防范却较难。因为今后在内容缩减的同时，需要进一步增加一些领域的风险防范措施和管理配套措施。此外，还要进一步增加相关的管理服务机构。

     作为我国首次在投资管理领域的尝试性举措，负面清单管理制度的建立与不断完善都是我们已取得的成果。未来的难点在于如何将负面清单在全国其他地方进行有效试验及复制。上海自贸区的领域毕竟较小，今后更多的外资或将投向我国其他更有潜力的地区。

     目前上海自贸区内的负面清单已经做得较为妥当，而在负面清单形成了一定的制度框架之后，也不应对其苛求要在上海自贸区内一定要产生非常大的影响，而应寄希望于其在全国范围内产生更大的作用，将其放到全国范围内进行逐步完善与成熟。所以，下一步我们应考虑在我国其他地区设立自贸区，对负面清单已产生的成熟经验进行有效复制，逐步扩大负面清单的试验范围。

来源：中国经济时报